Public-Private Partnerships und die Grenzen einer vermeintlichen Wunderlösung

Ein erweitertes Governance-Modell für den Schutz kritischer Infrastrukturen

Autoren: Myriam Dunn Cavelty, Manuel Suter
Medium: Bulletin zur schweizerischen Sicherheitspolitik, 2008
Seiten: 34

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Vorliegende Publikation bietet einen Denkanstoss zur vom Bundesrat avisierten nationalen Strategie für Einrichtungen von wichtiger Bedeutung für das Gemeinwesen. Obwohl durchaus erfolgreiche PPP in diesem Bereich existierten, kritisieren die Autoren die PPP-Dominanz in der Debatte. Sie sehen die Rolle des Staates im aktivieren und koordinieren von öffentlich-privaten Netzwerken, wobei PPP nur eines von vielen Werkzeugen ist.

Schlusswort

Beim Schutz kritischer Infrastrukturen, einem noch relativ neuen Problemkomplex der Sicherheitspolitik, erweist sich die Frage nach der adäquaten Rolle des Staates als ein zentrales Thema. Die zunehmende Globalisierung und die grenzüberschreitende Konzentration auf zahlreiche Märkte haben zur Folge, dass sicherheitspolitisch relevante kritische Infrastrukturen mitunter von grossen, multinationalen Akteuren betrieben werden, die sich dem Einfluss staatlicher Regulierungen und Kontrollen weitgehend entziehen können. Aufgrund der grenzüberschreitenden Art der Risiken aus dem Cyberspace, denen alle kritischen Infrastrukturen ausgesetzt sind, werden zudem auch KMU für eine umfassende Schutzstrategie immer wichtiger. Dass CIP deshalb nur durch die enge Zusammenarbeit von Staat und Wirtschaft überhaupt zu gewährleisten ist, ist längst Allgemeinwissen. Seit mehr als zehn Jahren wird deshalb versucht, eine solche Zusammenarbeit in Form von Public-Private Partnerships (PPP) zum Schutz kritischer Infrastrukturen zu errichten. Dabei müssen oft diametral entgegengesetzte Interessenlagen überwunden werden: Denn während der Staat eine umfassende nationale Schutzstrategie anstrebt, kümmert sich die Privatwirtschaft im Wesentlichen um die Eigensicherung in einem räumlich begrenzten Bereich. Eine Zusammenarbeit ist aber nicht nur schwierig, weil mehr Sicherheit die Überwindung von marktbedingten Hindernissen erfordert, sondern auch weil zwischen Privatwirtschaft und Staat viel Misstrauen herrscht und die Bereitschaft zur Kooperation stark von der Art und Weise abhängt, wie der Staat gegenüber dem Privatsektor auftritt.

In diesem Artikel wurden die Nutzen und die Grenzen von PPP für CIP aufgezeigt. Dazu haben wir das Konzept erstens kritisch durchleuchtet und zweitens auf eine solidere theoretische Basis gestellt. Es wurde darauf hingewiesen, dass das Modell der PPP ursprünglich in einem anderen Kontext entwickelt wurde und vor allem dem Zweck der Effizienzsteigerung diente. Fast alle Probleme, die sich bei der Anwendung von PPP für CIP ergeben, sind denn auch darauf zurückzuführen, dass PPP in erster Linie der Erhöhung der Sicherheit und nicht der Steigerung der Effizienz dienen. PPP sind aber nur eine von vielen möglichen Arten der Zusammenarbeit: Werden sie gemäss des Governance-Netzwerk-Ansatzes nur als Teil einer viel breiteren Toolbox verstanden, lässt sich ein befreiender Schritt weg vom die Optionen einschränkenden PPP-Begriff hin zu einem neuen Verständnis der Rolle des Staates in diesem Bereich vollziehen.

Weil der Netzwerk-Ansatz der Governance-Theorie von sich selbst regulierenden Netzwerken ausgeht, besteht die Hauptaufgabe des Staates nicht mehr wie unter dem klassischen neoliberalen Governance-Verständnis in der Kontrolle der mit ihm zusammenarbeitenden Akteure. Im Zentrum stehen vielmehr die Koordination und die Stimulierung funktionaler Netzwerke, damit diese die vom Staat gewünschten Aufgaben optimal erfüllen. Das bedeutet aber nicht, dass der Staat obsolet wird, im Gegenteil: Der Staat bleibt nach wie vor der wichtigste Akteur der Politik. Nur der Staat kann Politik formulieren und gleichzeitig für deren demokratische Legitimität sorgen. Und niemand ausser dem Staat verfügt im Ernstfall über mehr Ressourcen und ist mit einer breiteren Palette von Reaktionsmöglichkeiten handlungsfähig. Auch als Anbieter des Kollektivguts Sicherheit bleibt der Staat unentbehrlich. Der Netzwerk-Ansatz definiert aber die Rolle des Staates neu: Öffentliche Verwaltung besteht nicht mehr aus dem Erteilen von Aufträgen und der Kontrolle der Ausführenden, sondern in der Schaffung von Rahmenbedingungen, die die Selbstorganisation von Netzwerken ermöglichen. Netzwerke werden nur dort aktiviert, wo die bereits bestehenden Netzwerke versagen bzw. die nötigen Aufgaben nicht erfüllen. Die Aushandlung der Governance-Instrumente ist so ein fortdauernder politischer Prozess, der stark von Gefahrenperzeptionen und anderen Faktoren abhängt. In gewissen Fällen werden auch Zwang und Regulierung nötig erscheinen. Je stärker die sicherheitspolitischen Aspekte in gewissen (Teil-)Sektoren betont werden, desto eher sind solche Eingriffe in den Markt zu erwarten, da den negativen Konsequenzen der Globalisierung mehr Beachtung geschenkt wird als den positiven Effekten.

Weil der in diesem Artikel dargestellte Netzwerk-Governance-Ansatz für eine neue Rolle des Staates plädiert, bietet er interessante Denkanstösse für die laufenden Arbeiten zur Entwicklung einer CIP-Strategie in der Schweiz. In der Schweiz bestehen dank des Föderalismus und des Milizsystems günstige Voraussetzungen für Netzwerke. Wenn die Regierung ihre Rolle als Koordinatorin der bestehenden Netzwerke verstärkt wahrnimmt, wird in der Schweiz ein erfolgreiches Modell zum Schutz kritischer Infrastrukturen entstehen. Dafür ist jedoch ein gut strukturiertes Vorgehen im Sinne der Meta-Governance notwendig. Zuerst sollten die Ziele und Prioritäten klar definiert werden, dann der Status quo und der Handlungsbedarf analysiert und am Schluss die geeigneten Governance-Instrumente bestimmt werden. Die in diesem Artikel skizzierte Roadmap für eine CIP-Meta-Governance in der Schweiz ist ein konkreter, direkt aus dem Netzwerk-Ansatz abgeleiteter Vorschlag für die weiteren Arbeiten im Bereich CIP in der Schweiz.

Der Netzwerk-Ansatz vermag gewisse Probleme, die bei der Umsetzung von PPP aufgetreten sind, zu umgehen. Andere, wie z.B. Fragen der Verantwortlichkeit im Falle sicherheitspolitischer Aufgaben, bleiben bestehen oder werden sogar noch verstärkt. Und doch ist der Netzwerk-Governance-Ansatz in vielerlei Hinsicht «ehrlicher» als herkömmliche Governance-Ansätze (inkl. PPP): Anstatt zu suggerieren, dass staatliche Kontrolle sowie die Gewährleistung von Sicherheit jederzeit und absolut möglich sind, akzeptiert der Staat, dass er seine Rolle überdenken muss und dass er auch bei zentralen staatlichen Aufgaben auf die Hilfe nichtstaatlicher Akteure angewiesen ist. Ein solcher Wandel im Selbstverständnis des Staates scheint im Anbetracht der vielen Herausforderungen, die sich im Bereich CIP stellen, viel erfolgversprechender als das Verharren in alten und teilweise nicht mehr aufrechtzuerhaltenden Vorstellungen staatlicher Kontrollmöglichkeiten.