Verein PPP Schweiz

der ersten PPP-Pilotprojekte im öffentlichen Hochbau in NRW

Dieser Leitfaden geht auf die Systematik, die Anwendung und die Besonderheiten des Instruments „Wirtschaftlichkeitsvergleich“ bei PPP-Projekten ein und basiert auf den Erfahrungen der bereits durchgeführten Pilotprojekte in NRW.

Auszüge aus dem im Anhang downloadbaren Dokument:

1 Inhalt der Evaluierung der Wirtschaftlichkeitsvergleiche der ersten PPP-Pilotprojekte in NRW

1.1 Untersuchungsziele

Die PPP-Task Force in NRW hat sich das Ziel gesetzt, Public Private Partnership als Beschaffungsvariante für den Neubau bzw. die Sanierung öffentlicher Gebäude zu etablieren. In diesem Zusammenhang wurden bereits praxisorientierte Leitfäden zu verschiedenen Themenbereichen von PPP erstellt.

Die bereitgestellten Informationen werden mit der vorliegenden Erhebung um einen wichtigen Aspekt erweitert. Integriert in die Gesamtevaluierung der PPP-Pilotprojekte konzentriert sich diese Untersuchung auf die Praxiserfahrungen bei der Durchführung von Wirtschaftlichkeitsvergleichen. Mit dem Ziel der Ableitung anerkannter Praktiken wurden die Bestandteile des Wirtschaftlichkeitsvergleiches und die diesbezüglichen Vorgehensweisen in den Projekten analysiert.

Die zusammengetragenen Erkenntnisse sollen in erster Linie den Vertretern der öffentlichen Hand, aber auch anderen Interessierten die Chancen, Problemstellungen und Grenzen der Umsetzung von PPP in Deutschland aufzeigen und einen Beitrag zur Standardisierung der PPP-Prozesse im öffentlichen Hochbau leisten. Es soll die Möglichkeit gegeben werden, sich über die Erfahrungen bei den PPP-Pilotprojekten zu informieren, um die gewonnenen Erkenntnisse bei zukünftigen PPP-Vorhaben berücksichtigen zu können.

1.2 Vorgehensweise und Ansatz

Die ausgewerteten Informationen basieren im Wesentlichen auf den Ergebnissen eines Workshops sowie telefonischen Interviews mit den Fachberatern, die von den Pilotkommunen mit der wirtschaftlichen Untersuchung der jeweiligen Projekte beauftragt wurden.

Die Aufarbeitung der Projekte hinsichtlich der gewählten Vorgehensweisen, der Datenerhebung sowie der Ergebnisse der Wirtschaftlichkeitsvergleiche wird an geeigneten Stellen durch Umsetzungsbeispiele unterstützt. Die Untersuchung wird in einer grösstenteils anonymisierten Form wiedergegeben. Die spezifischen Projekterfahrungen sind dabei in die Auswertung sowie in die Schlussfolgerungen eingeflossen, ohne die Verschwiegenheitspflicht der Berater zu verletzen.

1.3 Untersuchungsgegenstand

Gegenstand der Untersuchung bilden die Wirtschaftlichkeitsvergleiche, die im Rahmen der sieben bisher von der PPP-Task Force NRW ausgewählten PPP-Pilotprojekte durchgeführt wurden. Es handelt sich dabei in fünf Projekten um den Neubau bzw. die Sanierung von Schulgebäuden sowie angegliederter Sporthallen. Zwei weitere Projekte beinhalten den Neubau bzw. die Sanierung von Verwaltungsgebäuden.

[…] In Monheim am Rhein und im Rhein-Erft-Kreis erfolgt bereits seit einem Jahr die bauliche und betriebliche Umsetzung der Projekte. In Witten, Unna und Gladbeck wurde die Vergabe vor kurzem abgeschlossen. In den weiteren Pilotkommunen ist die Wirtschaftlichkeitsprognose abgeschlossen. In Leverkusen erfolgte darüber hinaus bereits die EU-weite Ausschreibung.

Die Vertragslaufzeit beträgt bei den sieben Projekten grundsätzlich zwischen 25 und 29 Jahren. Die Vereinbarungen zur Dauer des Bewirtschaftungszeitraumes sehen in den Projekten 25 Jahre vor. Die Unterschiede bei der Vertragslaufzeit ergeben sich aufgrund verschiedener Vereinbarungen über den Beginn des Bewirtschaftungszeitraumes. Zum Teil setzt die Bewirtschaftung erst nach Fertigstellung des Neubaus bzw. der Sanierungsmaßnahme und der Übergabe des Gebäudes ein. Bei anderen Projekten ist die Bewirtschaftung von bestehenden Gebäuden Vertragsinhalt und beginnt bereits mit der Vertragsunterzeichnung.

5 Ergebnisse der Evaluierung der Wirtschaftlichkeitsvergleiche der ersten PPP-Pilotprojekte in NRW

5.1 Zusammenfassung der Untersuchungsergebnisse

Bis zum Evaluierungszeitraum Frühjahr/Sommer 2004 sind die ersten PPP-Projekte im öffentlichen Hochbau in NRW erfolgreich gestartet und teilweise umgesetzt. Die jeweiligen Wirtschaftlichkeitsvergleiche konnten durchgängig Effizienzvorteile der PPP-Variante prognostizieren und bei fünf Projekten bereits anhand ausgewählter Angebote und mit daraufhin geschlossenen Verträgen nachweisen. Es stellte sich heraus, dass auch Projekte mit einer für PPP kritischen Größe unter bestimmten Voraussetzungen einen PPP-Effizienzvorteil erzielen können. Konkrete Erfahrungen in der 25-jährigen Umsetzungsphase konnten bisher noch nicht gesammelt werden.

Bei allen Pilotprojekten handelten die Vertreter der Kommunen bzw. des Kreises in den gebildeten Projektgruppen mit großem Engagement und Einsatz von der Vorbereitung des Projektes bis zur Vergabe. Diese Unterstützung der Projekte durch die Mitarbeiter der kommunalen Projektträger hatte einen wesentlichen Anteil an der erfolgreichen Umsetzung. Die Kommunen wurden dabei durch juristische, wirtschaftliche und technische Berater unterstützt. Zwischen den jeweiligen Vertretern des Projektträgers und dem Beraterteam entwickelte sich im Laufe des Vergabeverfahrens oft eine enge und vertrauensvolle Zusammenarbeit.

Als eine der wichtigsten Voraussetzungen bei der Erstellung der Wirtschaftlichkeitsvergleiche wurde im Vorfeld von Sanierungsmassnahmen eine Bestandsanalyse durchgeführt. Diese ist erforderlich, um für die Analyse einen möglichst genauen und aktuellen Datenbestand nutzen zu können, wie er bei einem Neubau bereits durch die Planungsdaten vorliegt. Darauf aufbauend wurde für alle Projekte eine Schätzung der Gesamtkosten für den Fall einer Eigenerstellung durch die Kommune vorgenommen und durch die Berater plausibilisiert.

Vor allem die Prognose der Nutzungskosten über die langfristige Vertragsdauer stellte eine Herausforderung dar. Bei zu sanierenden Gebäuden konnten aus vorhandenen Daten der vergangenen Jahre nur bedingt Rückschlüsse auf zukünftige Kosten gezogen werden. Die Informationen lagen in den Kommunen oft nur innerhalb der kameralen Gliederungssystematik vor, so dass eine verursachungsgerechte Kostenzurechnung zu einzelnen Gebäuden kaum möglich war.

Projektimmanente Risiken wurden bei allen Projekten identifiziert, monetär bewertet und auf die Projektpartner verteilt. Bei der Abschätzung der Risikokosten lagen kaum Erfahrungswerte aus deutschen Projekten vor, wodurch in den Pilotprojekten zusätzlich auf die Erfahrungen in Grossbritannien zurückgegriffen wurde. Die Erkenntnisse der ersten Projekte werden einen Beitrag zur verbesserten Abschätzung bei kommenden PPP-Projekten leisten.

5.2 Empfehlungen für zukünftige Projekte

Die gewonnenen Erkenntnisse aus der Evaluierung werden in der folgenden Übersicht in Kurzform wiedergegeben. Die Zusammenstellung ermöglicht einen schnellen Überblick über die Schlussfolgerungen, die aus den Projekterfahrungen gezogen werden können. Als Empfehlungen aus den ersten PPP-Pilotprojekten in NRW sollen sie Anhaltspunkte und Orientierungshilfe bei der Konzeption und Planung kommender PPP-Projekte in Deutschland bieten.

Die bisher noch geringe Laufzeit der Projekte wird es erforderlich machen, die Empfehlungen mit den späteren Entwicklungen abzugleichen und etwaige Anpassungen und Ergänzungen vorzunehmen.

Kriterium	Empfehlung
Kommunikation	Es ist eine frühzeitige Information und Beteiligung aller Entscheidungsträger, insbes. beteiligter Ämter, Personalräte, Kommunalaufsichtsbehörden sowie der Nutzer an der Vorbereitung und Umsetzung des Projektes anzustreben. Der Einsatz einer Projektgruppe sowie einer Lenkungsgruppe mit Beteiligung der Politik hat sich bei Planung bzw. Durchführung von PPP-Projekten bewährt.
Markterkundungen	Sollten nur bei Projekten eingesetzt werden, bei denen sektorspezifisch noch keine PPP-Erfahrungen vorliegen oder bei denen neue Risikoprofile Anwendung finden. Zudem ist ein Einsatz bei signifikanten Marktveränderungen sinnvoll. Bei den Pilotprojekten konnte ein allgemein hohes Interesse privater Investoren festgestellt werden.
Verfahrensdauer	Für die Durchführung einer Wirtschaftlichkeitsprognose bei einem Projekt mit ähnlicher Datenqualität, wie sie bei den Pilotprojekten bestanden, ist im Durchschnitt mit einem Zeitraum von 8 – 14 Wochen zu rechnen. Voraussetzung ist das Vorliegen der benötigten Eingangsdaten. Für den gesamten Vergabeprozess von der Ausschreibung (Beginn des Teilnahmewettbewerbs) bis zur Vertragsunterzeichnung kann in erster Näherung mit einem Zeitraum zwischen 7 – 9 Monaten geplant werden.
Vertragsdauer	Als Vertragsdauer bei den PPP-Projekten haben sich 25 – 29 Jahre etabliert. Dieser Zeitumfang ist auch bei kommenden Projekten als sinnvoll zu erachten.
Diskontierungs-zinssatz	Die Herleitung auf der Basis einer zehnjährigen sicheren Anleihe sowie mittels Zinsstrukturkurve sind gleichwertig anwendbar. Es ist nur ein geringfügiger Unterschied bei den berechneten Vorteilhaftigkeiten zu erwarten, der nahezu keinen Einfluss auf die Feststellung der effizienteren Variante (PPP oder PSC) hat. Unterschiede zwischen den beiden Verfahren zur Ableitung des Diskontierungszinses ergeben sich in der absoluten Höhe der abdiskontierten Gesamtkosten (Barwerte). Dabei ist anzumerken, dass solide Eingangsdaten entscheidender sind, als die Exaktheit des Diskontierungszinses.
Bestandsanalyse	Die Durchführung sollte frühzeitig, möglichst vor Beginn der Wirtschaftlichkeitsprognose erfolgen. Die Erhebung kann durch die Kommunen selbst oder durch technische Berater erfolgen. Technische Berater sollten aber stets zumindest eine Überprüfung der Eingangsdaten durchführen und anhand von Benchmarks deren Plausibilität bestätigen.
Zusatzeinnahmen	Generell sollten Zusatzeinnahmen nur berücksichtigt werden, wenn die Einnahmen auf konkreten vertraglichen Vereinbarungen beruhen und mit hoher Wahrscheinlichkeit eintreten.
Gestaltung des Leistungsentgeltes	Ein real gestaffeltes Leistungsentgelt kann bei Sanierungsprojekten mit mehreren Sanierungsphasen sinnvoll eingesetzt werden. Bei einer definierten Leistungsentgeltobergrenze erfolgt der Wettbewerb über die angebotenen Leistungen. Dabei ist die Vergleichbarkeit der Angebote schwierig und zeitaufwendig. Als Alternative kann der Leistungsumfang so gestaltet werden, dass die Gesamtkosten des PSC, die vorhandenen finanziellen Mittel der Kommune nicht überschreiten. Dabei wird in einer Ausschreibung die Höhe des PSC als Obergrenze für das Leistungsentgelt definiert.
Vergleichskriteriumbeim Wirtschaftlich-keitsvergleich	Der Vergleich des PSC und der PPP-Variante ist durch Gegenüberstellung der Barwerte der Gesamtkosten herzustellen. Bei real konstantem Leistungsentgelt kann alternativ ein Vergleich der Höhe des Leistungsentgeltes im ersten Monat/ Quartal als Vergleichsindikator gewählt werden.

Referenz

Autoren:

Dirk Daube, Hans Wilhelm Alfen

Quellen:

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